《國家標準化發展綱要》提出，要“推動標準化工作向數字化、網絡化、智能化轉型”。當前，全球數字化發展不斷提速，數字化轉型不斷演進，數字技術持續創新，加速向傳統產業融合滲透。數字化是時代趨勢，標準化更應順應數字時代潮流。在2022年世界標準日，之江標準化智庫將分享“數字時代的標準化”主題相關的研究成果，以供標準化工作者們探討和學習。
基層社會數字治理標準化的初探與深化
——以浙江省為例
■ 梁素梅 李寧
（浙江省標準化研究院）
摘要
基層治理是國家治理的重要方面，基層治理的有效性關乎國家治理、社會治理的目標成效，關乎人民群眾的切身利益。以數字化助力基層治理，充分利用大數據、人工智能等技術為基層治理賦能，有助于夯實基層社會治理的根基，是現代社會高速發展的重要體現。本文論述了浙江省基層社會數字治理的實踐做法，并針對當前基層社會數字治理發展存在的問題，提出了建立健全基層社會數字治理標準化運行機制、構建基層社會數字治理標準化體系、精心研制基層社會數字治理關鍵標準、推進實施基層社會數字治理標準化試點示范等措施建議。
關鍵詞：基層治理，數字化，標準化
1 引言
基層治理是國家治理的重要方面，基層治理是否有效，事關國家治理和社會治理的成效，事關人民群眾切身利益的實現和維護，事關黨的執政基礎的鞏固。《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出：“加強基層智慧治理能力建設”。以數字化信息化賦能治理精細化，著力提升治理智慧化能力和水平，就一定能不斷提升公共服務均等化、普惠化、便捷化水平，更好造福人民群眾。2021年1月28日，習近平總書記在中共中央政治局會議指出：“推進基層治理體系和治理能力現代化建設，是全面建設社會主義現代化國家的一項重要工作。各地區各部門要從鞏固黨的執政基礎和維護國家政權安全的高度，深刻認識做好基層治理工作的重要性。”《中共中央國務院關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》也提出：“以數字化改革提升治理效能。強化數字賦能，聚焦黨政機關整體智治、數字經濟、數字社會、數字政府、數字法治等領域，探索智慧治理新平臺、新機制、新模式。”
2 基層社會數字治理的內涵
中共中央十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現代化”“創新社會治理”“創新社會治理體制”的戰略任務，“社會治理”概念第一次在中央文件中正式提出。黨的十九大提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，中國共產黨第十九次全國代表大會修訂的《中國共產黨章程》時，把“基層社會治理”提到了黨的基層建設和政治發展任務的高度。
基層社會治理作為一個實踐中的、局部的政策性概念和社會實踐，可以被理解為對國家基層的治理，而不是對“基層社會”的治理，因為從國家與社會關系的角度看，“社會”是不存在上層和基層之分的。基層社會治理指的是對基層的社會領域中公共問題的管控和處理，它既是對國家基層進行社會治理，也是在基層進行社會治理。數字化作為治理手段，助力基層治理從海量數據中快速獲得有價值的決策信息，實現從“經驗決策”向“數據決策”轉變，是全面提高基層治理體系和治理能力現代化的必然要求。運用數字化手段建立大數據分析和動態分析系統，重構、拓展、升級基層社會治理體系，提高基層智慧化治理水平和治理效能，最大限度把各類風險防范在源頭、化解在基層、消滅在萌芽狀態。
3 推進基層治理標準化建設的意義
基層社會治理是國家治理的基石，提升基層社會治理水平是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要環節。在新時代的歷史方位中，在社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的背景下，夯實基層治理根基，提高基層治理效能，既是社會治理創新的重要目標，也是不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感的必然要求。標準化作為一種新型的國家治理機制，通過對治理過程及治理結果進行控制，將治理知識通過特定的形式進行重組，形成一整套的制度、程序及監督體系，由此實現國家權力運作的清晰化及治理流程的無縫對接。2021年10月10日，中共中央、國務院印發了《國家標準化發展綱要》，首次將標準化提到了國家戰略的地位。《綱要》中指出，標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面。新時代推動高質量發展、全面建設社會主義現代化國家，迫切需要進一步加強標準化工作，標準化日益成為推動國家治理體系變革的重要抓手。
4 浙江省在基層社會數字治理上的實
踐探索
2021年浙江省召開數字化改革大會，制定了《浙江省數字化改革總體方案》，圍繞建設數字浙江目標，統籌運用數字化技術、數字化思維、數字化認知，把數字化、一體化、現代化貫穿到黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明建設全過程各方面[1]。圖1 “基層治理四平臺”系統設計總體框架
5 浙江省在基層社會數字治理
及其標準化方面面臨的問題與挑戰
5.1 基層社會數字治理面臨的問題與挑戰
（1）管理體系不兼容。集中體現在以下方面：
1)基礎數據未統一。如地址門牌管理因民政、建設、公安、電子等部門根據自身業務需求，各自建有“離散”程度、更新頻率不同的系統，造成地址數據來源繁雜、邊界不清、條塊交叉。2)責任主體不明確。如村級區劃編碼缺少統一的牽頭管理主體，“省市縣鄉村”五級區劃架構中村級區劃編碼始終沒有統一，造成基礎區劃數據無法實現動態傳遞，造成統計數據難以歸集共享。3)關聯機制不健全。如“免疫預防接種”作為幼兒入園、義務教育入學、就業等聯辦事項共同關聯的“子事項”，但因部門之間缺乏事項編碼的統一規則和關聯機制，相關信息無法結構化調用，多數群眾辦事均需重復提供相同證明材料。
（2）事件標準不一致。集中體現在：1)名稱標準不一，如同為噪音處置事項，衢州衢江區稱為“城區噪音處置”，溫州龍港市稱為“生活噪音處置”，事項邊界不清容易造成管理混淆，系統難以識別分類統一。2)辦事標準不一，如杭州不同區縣對出生“一件事”網上聯辦時要求提供的材料種類不一致，造成數據檔案不統一。3)執行標準不一，如黃色車位在國家標準中為特殊車輛專屬停車位，但在杭州、嘉興、麗水等地多設置為錯峰時段停車位，且同種顏色停車時限又一致，容易引起混淆。
（3）編碼規則不統一。集中體現在統一賦碼管理機制不完善。我省統一賦碼管理范圍不全、責職不清，缺少統一編碼體系，編碼數據質量與格式缺乏統一校驗，無法有效解決編碼應用主體眾多、規則不一、基礎數據難共享等問題。以政務服務事項為例，GB/T 39554《政務服務事項基本目錄及實施清單》對行政權力事項已做系統的編碼分類，但公共服務事項缺少細分編碼規則，造成全省45萬余項公共服務事項存在流轉、統計、溯源困難；聯辦事項更是缺乏統一的編碼規范，各地多自行賦碼，不能有效實現多跨識別與調用。
5.2 基層社會數字治理標準化面臨的問題
基層社會治理作為數字化改革中的重點內容，是直接影響人們群眾切身利益的核心領域。通過實地調研發現，全省各地對于基層社會數字治理標準化建設仍處于摸索階段，缺乏全面系統的頂層設計，關鍵的業務應用、安全技術也未實現標準統一，治理科學化、精準化、協同化、高效化仍有待提升[3,4]。
（1）基層社會數字治理運行機制不完善。近年來，浙江省扎實推進數字化基層治理建設，政務服務效能得到明顯改善，但仍存在一些基層政府的治理觀念不強，從自上而下的管理思想到多元主體參與的協同治理理論轉變還不到位等問題，政府的很多處事方式仍是“管控”的慣性思維，并沒有真正做到傾聽民聲，為民辦事、以民為主的治理理論并未真正得到實施。政府及其職能部門還存在權責模糊、缺位、越位、錯位等問題，其中最突出的就是鄉鎮政府和上級政府之間權責不匹配，很多城市綜合問題、突發事件等往往由城鄉政府、街道辦事處來處理，并沒有考慮他們是否具備與之相匹配的管理精力、資源和權限。因此，迫切需要構建一套完善的基層社會數字治理運行機制。
（2）基層社會數字治理標準體系不健全。健立健全自治、法治與德治相輔相成的標準化治理體系，是現階段提高與改善基層社會治理能力的重要保障。通過文獻與實地調研發現，浙江省內各地區治理方式、治理手段各不相同，通用性較差，缺乏針對基層治理體系的頂層設計，數字化基層治理的標準化工作仍處于起步階段，沒有建立完善的標準體系，出臺的總體規劃無法滿足基層社會治理的精細化需求，從而未能發揮出數字化在社會治理領域的最優功能。
（3）基層社會數字治理關鍵標準缺失及不統一。數據集成和業務應用是數字化社會治理的核心技術能力，通過全面鏈接散落在城市各個單元的數據資源，打通城市神經網絡，打破數據壁壘，讓數據幫城市來思考、決策和運營。但目前，各地對于數字化社會治理方面數據采集、規整、計算分析能力不一致，歸集數據形式也并無統一標準，因服務內容、數據格式的不同，導致省內各個城市“各自為政”，嚴重影響省內數據的交互使用，導致治理效能低下。
（4）群眾參與度較低，宣傳示范不到位。目前的基層社會治理多數是以自上而下的行政推進、政府配置投入為主，市場和社會參與度不高，導致人民群眾產生“事不關己”的心理，關心程度與參與興趣不高。其次，在鄉鎮、社區治理等一些基層組織活動中，年輕人對基層事務的參與度較低，參與者大多數都是年長者，他們處理問題的方式固化，缺少創新，因而自身組織能力存在很多不足[5]。
6標準化助力浙江省基層社會數字
治理的縱深推進
基層治理是國家治理的神經末梢，是衡量治理體系和治理能力現代化的重要構成要素。基層治理的特征就是多、煩、雜，面對基層治理存在的群眾訴求多樣化、治理機制不完善、標準體系缺失等現實挑戰，需要加強標準體系頂層設計與構建，引導群眾力量廣泛參與，改革和創新基層社會治理機制，打造基層社會數字治理新格局。
（1）建立健全基層社會數字治理運行機制。要建立健全基層社會數字治理運行機制，切實發揮黨組織在基層社會數字治理中的核心作用，加強黨的思想、組織和工作引導，促進多元主體在基層社會治理中協同治理，增強多種社會力量的有機統一，真正地做到為百姓解決問題，辦實事、辦難事。針對政府及其職能部門權責不匹配問題，必須盡快加強其職能改革，各項事務應由上級部門統一科學劃分，有的放矢，真正地做實做強社會治理效能。
（2）構建完善的基層社會數字治理標準體系。面對基層治理和民生服務的運行需求，將分散的治理系統進行整合管理，理清綜治、民政、衛健等各級部門的業務需求，梳理構建一套以業務應用、技術支撐、運維保障標準為核心架構，緊扣數據智能共享應用的數字化社會治理標準體系，打造一批具有普遍意義的重大應用，提煉一批在全省領先、全國有影響的最佳應用，形成一批數字化社會治理改革領域可復制、可推廣的標準化成果。
（3）精心研制基層社會數字治理關鍵標準。國家治理層面的法律往往原則性較強，在一些領域缺少細化規范，無法滿足基層治理的現實困境，通過充分梳理基層數字化社會治理標準體系，理清關鍵標準清單，從社會治理“一件事”設計與實施指南、數字化社會治理業務應用類標準、數據歸集服務類標準、基層治理綜合平臺一體化標準等領域制定相關標準，充分發揮標準在數字化社會治理中的關鍵效能。
（4）推進實施基層社會數字治理標準化試點示范。通過實地調研發現，群眾對基層工作缺乏認識，參與度不高，基層工作人員水平參差不齊，群眾滿意度較低，通過實施基層社會數字治理標準化試點，能夠充分調動人民群眾的積極性，發揮標準化的應用示范作用，并借助培訓考試、實踐技能訓練等方式提高基層工作人員的專業素質，提升辦事效率及群眾滿意度。以浙江省為主，向各市縣區延伸推廣，形成應用示試點，提高我省基層社會數字治理水平，向全國輸送浙江經驗。
7 結語
基層社會數字治理是把握時代脈搏、不斷提升我國數字治理全球話語權的需要。隨著綜合國力的增強，中國逐漸成為全球治理的重要參與者、全球公共產品的重要提供者。探索更高科技、更精準化、更人性化、更有成效的數字化社會治理模式，既是中國經濟社會發展的現實需要，也是不斷提升我國數字治理全球話語權的需要。21 世紀是互聯互通的信息時代，我國要大力推動基層社會治理數字化，在實踐中不斷優化，為社會治理模式創新貢獻中國智慧和中國方案。
參考文獻
[1]中共浙江省委全面深化改革委員會.浙江省數字化改革總體方案[Z].2021.
[2]中共浙江省委全面深化改革委員會.浙江省數字化改革標準化體系建設方案[Z].2021.
[3]酒毓.“基層治理四平臺”中的多元協同機制研究——基于杭州市Y區的實踐[D].浙江：浙江大學(公共管理學院),2021.
[4]任佳雪.數字化轉型背景下基層治理現代化發展[J].數字經濟,2021(29):183-184.
[5]何曉斌,李政毅,盧春天. 大數據技術下的基層社會治理: 路徑、問題和思考[J].西安交通大學學報(社會科學版),2020,40(1):97－105.
作者介紹
梁素梅，碩士研究生，工程師，研究方向為基層治理、數字信息標準。
李寧，碩士研究生，正高級工程師，研究方向為基層治理、數字信息標準。
