21世紀以來，世界科技發展呈現新的態勢，技術融合催生了一些新的學科和融合技術領域，隨著各領域科學技術的迅速發展和交叉融合，新興產業在世界范圍內逐漸涌現并快速發展起來。科技創新為產業升級換代、新興產業發展提供了強大的動力，新興產業的快速發展和繁榮正成為全球經濟的新引擎。發達國家憑借深厚的歷史積累，引領新興產業發展前沿;因此，研究世界主要發達國家在促進新興產業發展方面做出的重要舉措對中國制定相應政策具有重要的借鑒意義。

　　發達國家大力推進向低碳經濟轉型的戰略行動，從產業政策、能源政策、技術政策、貿易政策等方面做出一系列重大調整。技術創新、綠色低碳、國際化發展、集群發展以及由此帶來的商業模式創新成為國外新興產業發展的重要特征。本文從分析發達國家戰略性新興產業發展現狀及相應促進政策出發，對世界主要發達國家如歐盟、美國等出臺的戰略部署進行典型案例分析，并對發達國家采用的不同政策措施進行梳理和比較分析，以此得出對中國戰略性新興產業發展的幾點啟示。

　　一、發達國家戰略性新興產業促進政策概述

　　美、歐、英、日、韓等發達國家和地區根據自身產業和科技的比較優勢，紛紛制定了新興產業發展戰略，并出臺了相應的促進政策，把爭奪科技制高點作為國家戰略重點，大力發展新興產業。

　　美國的戰略性新興產業是以復興制造業為核心的“再工業化”戰略。奧巴馬政府將政策重點放在新能源和新一代信息技術產業上，同時也十分強調先進制造、生物與醫藥、新一代信息與網絡技術、電動汽車技術、納米技術等技術的開發和產業發展。

　　歐盟將低碳產業列為新興產業重點，重在將“綠色技術”、信息技術,尤其是物聯網技術、生物技術和其他高技術提高至全球領先水平，大力發展“綠色經濟”。歐盟發展的低碳技術包括典型低碳能源技術、碳捕捉運輸封存技術、智能電網、新能源汽車、儲能技術、生物燃料與建筑節能技術等。

　　英國重視低碳經濟，還通過建立增材制造研究中心等政策措施，發展高附加值制造、信息、生物、海洋等新興產業。日本重點發展新能源、節能環保、信息技術、新型汽車、海洋技術等領域。韓國將低碳與綠色發展作為重要主題，重點培育可再生能源、信息、納米技術等產業。

　　二、發達國家戰略性新興產業促進政策的戰略部署

　　世界各國都認識到了新興產業引領技術未來和增強國家競爭力的重要意義，因此各國紛紛出臺國家戰略，超前部署發展重點。迄今為止，二十多個發達國家和新興國家已制定了新興產業發展戰略，啟動了100余項專門計劃。本章以美國2011年和2015年發布的《國家創新戰略》以及歐盟2013年發布的《“地平線”2020計劃》為例，重點分析這兩個經濟體的戰略部署。

　　(一)美國《國家創新戰略》

　　為走出經濟衰退，推動可持續增長和高質量就業，2011年2月美國國家經濟委員會、總統經濟顧問委員會、科技政策辦公室發布了《美國的創新戰略：確保美國的經濟增長和繁榮》[以下簡稱“《國家創新戰略》(2011)”]。2015年10月底，白宮再次發布《美國創新新戰略》[以下稱“《美國創新戰略》(2015)”]，該版創新戰略是奧巴馬任內第三次發布關于支持創新的國家級戰略性文件，顯示出美國政府對創新前所未有的高度關注。

　　《國家創新戰略》(2011)是美國政府需要承擔的任務規劃，是奧巴馬政府和美國各界對重振美國競爭力，特別是政府如何支持創新活動、激發創新活力的最新思考和舉措。美國創新戰略的核心理念是構筑“創新金字塔”。

　　《美國創新戰略》(2015)共有六個部分，包括三大創新要素和三大戰略舉措。三大創新要素指的是投資創新生態環境基礎要素、推動私營部門創新、打造創新型國家，三大戰略舉措指的是創造高質量就業崗位和持續經濟增長、推動國家優先領域突破、建設創新型政府。奧巴馬政府希望通過三大戰略來進一步激活三大創新要素，以此創造一個良好的創新生態系統，《美國創新戰略》(2015)主要發展9大戰略領域，分別為先進制造、精密醫療、大腦計劃、先進汽車、智慧城市、清潔能源和節能技術、教育技術、太空探索以及計算機新領域。此外，美國政府還將繼續投資有利于未來戰略計劃的通用技術，這些通用技術將會持續地影響人類經濟社會發展，如納米技術、機器人技術和自動化系統，先進材料、生物學和工程學等。

　　相較于2011年，2015版美國創新戰略在以下幾個方面增強了支持力度。首先，在政府定位上，美國在《國家創新戰略》(2015)中將其在創新中的作用提到了前所未有的高度，并進一步聚焦如何建設服務型政府。其次，《美國創新戰略》(2015)強調了營造創新生態環境的重要性。相對于2009年和2011年的美國創新戰略，2015年的美國創新戰略內容更加豐富具體，著重強調并增加了更多針對美國創新生態系統的支持政策，這些政策對所有美國民眾都會帶來切身的利益。第三，在R&D投資上，2011年的國家創新戰略中，政府強調了R&D的重要性，并提供了相應的政府支持，但另一方面，基于R&D本身公共物品的屬性，必須保證R&D總投資量要達到當前的2—4倍，才能引導正面的社會R&D投資。因此，《國家創新戰略》(2015)在對R&D的政府基金以及對基礎研究的支持力度要比以前大得多。

　　奧巴馬兩屆任期內，連續三次發布國家創新戰略報告，這在美國歷史上尚屬首次，顯示出本屆美國政府對創新戰略的重視達到了前所未有的高度。正如《國家創新戰略》(2015)開篇提到的那樣，“今天全力發展創新的國家明天將擁有全球經濟，這是美國不能放棄的優勢”。

　　(二)歐盟《“地平線”2020計劃》

　　歐盟的研發框架計劃從FP1(1984—1987年)發展到FP7(2007—2013年)，其整體規劃、策略措施、監控手段、支持領域、資助力度、人才培養等各個方面都在運作中不斷調整、完善和加強。通過系列研發框架計劃的實施，促進了歐盟科研、工業、商業、社會等各方面的發展。在FP7執行期間，為恢復歐盟成員國的經濟活力，歐盟委員會制定了“歐洲2020戰略”，作為落實該旗艦計劃的創新政策工具，“地平線2020”于2014年正式啟動實施。

　　“地平線2020”是歐盟實施創新政策的資金工具;計劃周期7年(2014—2020年)，預算總額約為770.28億歐元。 “地平線2020”要求歐盟所有的研發與創新計劃聚焦于三個共同的戰略優先領域，其中每個優先領域都分別部署多項行動計劃，另外單列了4項不便分類的資助計劃。

　　“地平線2020”被歐洲領導人和歐洲議會視為推動經濟增長和創造就業機會的手段，是歐盟對未來的投資。其目標是確保歐洲產生世界頂級的科學，消除科學創新的障礙，在創新技術轉化為生產力的過程中，融合公眾平臺和私營企業協同工作。“地平線2020”的提出標志著歐盟在研究創新計劃上進入了新紀元。

　　三、國外戰略性新興產業政策比較分析

　　由于國家發展階段、政策體系等差異，各國在促進產業創新、培育和發展新興產業的政策體系等方面存在顯著不同，然而在解決新興產業發展的共性問題上已經形成了一定的共性認識。發達國家主要從財政、金融、共性技術平臺、法律法規以及人才政策等方面來為產業創新主體提供支持和營造良好環境，其中財政政策包括政府采購、政府稅收以及政府補貼政策等。本章主要從能為新興產業發展與創新主體提供支持和營造良好環境的政策體系、中小企業發展政策、金融支持模式等方面來比較主要發達國家之間培育和發展新興產業的政策異同。

　　(一)政策體系

　　歐美產業政策體系圍繞市場展開，實施產業技術政策時，政府與企業分工明確。政府的主要任務是營造良好的市場環境，并在基礎研究、競爭前應用技術研究、共性技術開發等方面發揮作用，在特定時期支持一些戰略性領域的重大技術突破。此外，歐美等發達國家重視需求導向的產業政策，政府在市場需求側的政策引導力度較大，致力于形成供給側與需求側協同作用的政策體系。

　　美國對新興產業的發展投入很大，但并不是單純進行資金注入，而是借助了稅收補貼等手段，利用其經濟杠桿效應帶動社會資本向這些新興產業投入。美國尤其注重對市場需求的引導，綜合運用價格杠桿、稅收優惠、費用減免、標準體系建設、完善基礎設施等手段，開拓市場空間。同時通過政府采購、消費者使用新技術的減稅或退稅等政策工具來激勵創新。

　　(二)中小企業發展對策

　　美國和日本在促進中小企業創新發展方面已經擁有了較為完善的法律法規，建立了較為完善的信用擔保體系和全國統一的中小企業管理機構，并形成了兩種不同類型的中小企業發展對策。

　　(三)金融支持模式

　　目前主要發達國家對新興產業部門的金融支持模式大致可以劃分為兩種，分別為市場主導型與銀行主導型。在產業創新與新興產業發展中，以美國、英國等為代表的第一梯隊“領先型”國家，屬于市場主導型，重點表現為以資本市場為基礎，金融資本的定價和配置是由市場決定的。美英形成市場主導型的金融支持模式，主要基于其健全的市場機制和完善的配套法規，運行效率相對較高，雖然銀行與企業破產的比率相對較高，但有利于把損失限制在最低程度，將風險逐步分散于市場，整體來看有利于維護金融穩定。

　　日本、德國等國家的金融支持模式多為銀行主導型，其中以日本最為典型。在銀行主導型的金融支持模式下，產業發展高度依賴銀行金融機構的貸款，銀行與產業間具有很強的相互依存性。銀行主導型模式使承擔戰略性新興產業發展載體的企業更加注重自身的長遠發展，這對于形成資本和技術密集型的大型企業和企業集團非常有利;然而從金融穩定角度看，銀行主導型模式存在極大隱患，由于銀行與關系企業之間相互持股，企業和銀行的財務狀況難以有效披露，財務風險難以有效控制，容易引發金融危機。

　　(四)啟示

　　通過國外戰略性新興產業戰略部署及具體支持政策之間的比較分析，可以得到如下幾點啟示。

　　首先，逐步完善戰略性新興產業的創新生態環境。戰略性新興產業培育與發展政策的制定應立足于全產業鏈建設，需考慮相關配套產業、新興產業與傳統產業融合、新興產業之間的技術交叉及產業融合。有效聚焦戰略性新興產業的基礎研發，共性平臺技術構建，建立產學研用合作機制與技術轉移機制，并探索設立產業創新聯盟。打造開放式創業生態系統，促進科技、金融和產業的深度融合，推進大眾創業、萬眾創新戰略的實施。

　　第二，構建利于戰略性新興產業發展的體制機制。為戰略性新興產業發展創造良好的法律制度環境，保持對重點發展領域中關鍵技術知識產權的高度關注，并創建有利于創新的知識產權保護體系。

　　第三，有效把握技術、市場和產業的發展規律。建立戰略性新興產業發展的評價體系與方法，并運用科學方法預測戰略性新興產業發展趨勢，充分發揮各領域專家與智庫的作用，聯合產業部門、高等院校和研究機構，科學選擇戰略性新興產業的關鍵技術，合理判斷戰略性新興產業前沿技術的發展趨勢。

　　第四，建立完善的財稅金融及人才支持體系。加大財政政策扶持力度，如政府采購政策，財政補貼及稅收減免等政策，尤其注重需求側的政策支持;創新中央財政資金使用方式，加快多層次資本市場體系建設，建立多層次擔保體系，推進戰新金融服務模式創新。

　　中國工程科技發展戰略研究院

　　薛瀾 周源